FUNDAMENTOS DE DERECHO

«PRIMERO.- Que se impugnan en este proceso 19 resoluciones de la Alcaldía del Ayuntamiento de Zaragoza, de 18 de abril de 1986 -que deben entenderse confirmadas en reposición en forma presunta, por aplicación de la ficción legal del Silencio Administrativo Negativo- por las que se impusieron a RENFE 89 sanciones de 25.000 ptas. cada una, como responsable -el día que, en cada caso señalan los acuerdos- «... de la falta administrativa de tránsito dentro del casco de la población y estacionamiento de trenes en la estación férrea de Zaragoza-El Portillo, transportando materias peligrosas, infringiendo el Bando de la Alcaldía de Zaragoza de 21 de mayo de 1985, modificado en 27 de junio de 1985, en relación con los artículos 8.º y 9.º del Reglamento Nacional de Transportes por Ferrocarril de Materias Peligrosas (RCL 1982\1274, 1589 y ApNDL 1975-85, 11060).

TERCERO.- Que la Administración, que resignó en los Tribunales muchas de sus potestades represivas, conservó en sus manos -como enseña la doctrina- un evidente poder penal residual, al margen de teorías sobre división o separación de poderes y funciones. Nuestra Norma Básica ha constitucionalizado esta potestad, y así en su artículo 25.1 -al igual que en el 45.3 buscando, en este último caso, potenciar al máximo la defensa del medio ambiente- parte de la existencia de infracciones administrativas. El Tribunal Constitucional precisará, en su Sentencia n.º 77/1983, de 3 de octubre (RTC 1983\77) (Sala Segunda. Recurso de Amparo n.º 368/1982. Fundamento Jurídico 2. BOE de 7 de noviembre), que en un sistema en el que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de poderes del Estado, esta potestad constituiría un monopolio judicial y no podría estar en manos de la Administración. Pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente en nuestra Patria e incluso puede dudarse de su viabilidad por diversas razones, entre las que pueden citarse las de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la necesidad de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con este tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos castigados. Por eso -sigue diciendo el Tribunal Constitucional en la sentencia citada- «... Nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el artículo 25, apartado tercero, aunque, como es obvio, sometiéndola a las necesarias cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos...».

CUARTO.- Que -como recuerda el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 8 de junio de 1981 (RTC 1981\18)- los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertas matizaciones, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal como refleja la propia Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 1975-85, 2875) (artículo 25. Principio de Legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo -Sentencias de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980 (RJ 1980\3464, RJ 1980\4261 y RJ 1980\4408), entre otras-. Sobre esta base la resolución del Tribunal Supremo que se acaba de citar en último lugar señala en la cuarta de sus motivaciones jurídicas que «... la jurisprudencia constante de esta Sala de la cual pudieran constituir una síntesis demostrativa las Sentencias de 16 de enero, 8 de marzo y 29 de noviembre de 1976 insisten en que el acto u omisión castigados tienen que hallarse claramente definidos como falta administrativa, siendo exigible la perfecta adecuación de las circunstancias objetivas determinantes de la ilicitud por una parte, y las personales que a su vez determinan la imputabilidad, con rechazo de interpretaciones extensivas o analógicas. Solamente si concurren ambos presupuestos, hechos subsumibles en el tipo de infracción o imputabilidad a determinado sujeto, es válido el ejercicio de la potestad sancionadora.

QUINTO.- Que en el caso enjuiciado falta esa perfecta adecuación de las circunstancias objetivas determinantes de la ilicitud y de las personales que propician la imputabilidad, para que las sanciones que se recurren puedan ser confirmadas. En efecto la prueba practicada en el proceso muestra que los trenes que circulan con mercancias peligrosas, explosivos, tóxicas, incendiarias o radioactivas sólo se estacionan en Zaragoza-Portillo el tiempo que la normal circulación lo exige, no efectuándose en muchas ocasiones ya que se procura darles paso directo siempre que es posible. Nunca se ha producido estacionamiento de trenes por debajo de la Avda. de Goya de la ciudad de Zaragoza, salvo las paradas impuestas por averías o exigidas por la circulación (se distingue, pues, entre estacionamiento y parada). En la estación de Delicias no se estacionan las materias peligrosas y al tren de butano de Tarragona a Santa María de Nuerva se le cambia la máquina en la estación de la Cartuja y circula sin parar por Portillo y Delicias. Finalmente, no resulta técnicamente posible dar otra variante circulatoria a las mercancias transportadas por vía férrea por Zaragoza, que no sea transitando -necesariamente- por la Estación Zaragoza-Portillo.»

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se aceptan en lo esencial los razonamientos jurídicos contenidos en los fundamentos de derecho 1.º, 3.º, 4.º y 5.º de la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Los motivos que se aducen como soporte de la pretensión de Apelación (reiteración de lo alegado en instancia sobre legalidad de las sanciones impuestas, correcta tipificación de las mismas, competencia del Alcalde en materias del Reglamento de Transporte Ferroviario de Materias Peligrosas. Real Decreto 881/82), no logran desvirtuar la fundamentación jurídica en que se apoya el fallo estimatorio contenido en la Sentencia de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Zaragoza, de 15 de enero de 1988 (Recurso 482/87) al anular, por no conformes a Derecho, los 19 acuerdos-decretos de la Alcaldía de Zaragoza de 18 de abril de 1986, por los que se impusieron a RENFE 89 sanciones de 25.000 ptas. cada una como autora responsable de faltas administrativas de tránsito dentro del casco de la población y estacionamiento de trenes en la estación férrea Zaragoza-Portillo transportando materias peligrosas con infracción del Bando de la Alcaldía de Zaragoza de 21 de mayo de 1985, modificado en 27 de junio de 1985 en relación con los artículos 8 y 9 del Reglamento Nacional de Transportes por Ferrocarril de Materias Peligrosas. Y ello lo hace la Sala de instancia analizando el problema desde la perspectiva que ofrece el régimen jurídico aplicable a las potestades correctivas o sancionadoras de la Administración, sin ignorar -tal como se insinúa en el Fundamento 2.º- que la problemática planteada ofrece otras ópticas de enjuiciamiento que en todo caso conducen a la misma conclusión, esto es, la nulidad de las resoluciones combatidas y no sólo por razones formales sino también y principalmente por razones objetivas de extralimitación competencial e inadecuación del Bando como instrumento normativo amparador de las facultades sancionadoras que en este supuesto se ejercitan frente a RENFE, en materia de regulación del tráfico ferroviario por su red y estaciones.

TERCERO.- Como resalta la dirección procesal de RENFE y tal como se produjeron los hechos los decretos recurridos infringen notoriamente el Ordenamiento Jurídico por haber sido dictados por órgano manifiestamente incompetente, dado que no sólo el Alcalde sino la propia Corporación Local carecían de atribuciones para regular o prohibir el tránsito y estacionamiento de trenes dentro de la red ferroviaria o de una estación; así como para ordenar a sus conductores la inmediata salida del término municipal. Los requerimientos cursados a los maquinistas eran jurídica y materialmente no realizables porque infringían las reglas o normas establecidas sobre la coordinación de la explotación ferroviaria, cuyo plan alcanza a todo el país, unido a que incluso no se atuvieron a las prescripciones procedimentales contenidas en el Bando modificado y desde luego lo prescrito en los artículos 94 y 162 del Reglamento de la Ley de Policía de Ferrocarriles.

CUARTO.- Por otra parte, no consta que en la circulación de trenes de mercancias RENFE haya vulnerado, dentro del término municipal de Zaragoza, las prescripciones de los artículos 8 y 9 del Real Decreto 881/82, de 5 de marzo, las cuales no prohíben la circulación y estacionamiento de tales trenes, en todo caso, sino que obligan a utilizar líneas de circunvalación cuando existan en las ciudades, y a la adopción de determinadas medidas de precaución o seguridad; cosa distinta a la pretendida por la Alcaldía de Zaragoza que, si bien podía ser loable su preocupación por la situación que ofrecía el tráfico ferroviario, a través de la línea que cruza el casco urbano de la población, su competencia en el tema (o facultades que legalmente tenía atribuidas) le permitía elevar mociones al poder público propia RENFE, Ministerio de Transportes, Gobierno, etc.) e incluso ofrecer la cooperación de la Administración Local en el problema, pero sin incidir directamente con medidas de policía en el control de la circulación de trenes, y subsiguientes medidas de sanción o multa que extravaran el ámbito de la competencia municipal, antes y ahora, bastando citar lo dispuesto en los artículos 2 y 21 de la Ley de Bases de 2 de abril de 1985 (RCL 1985\799, 1372 y ApNDL 1975-85, 205) los artículos 8 y 9 y preceptos concordantes del Real Decreto de 5 de marzo de 1982, lo prescrito en el Real Decreto 2619/81, de 19 de junio (RCL 1981\2657 y ApNDL 1975-85, 13431) (sobre autoridades competentes en el transporte de materias peligrosas, etc.) y las facultades exclusivas del Estado en la explotación ferroviaria nacional, artículo 149.21 de la Constitución Española, confiada a RENFE y que conforme a su Estatuto de 23 de julio de 1964 (RCL 1964\1606, 1807 y NDL 25801), corresponde al Ministerio de Transportes Turismo y Comunicaciones el ejercicio de las facultades reservadas al Gobierno, en orden a vigilar y mantener el respeto a la autonomía de la Red por parte de los órganos del Estado y demás entes públicos.

Tal situación o régimen jurídico se mantiene o incluso se acentúa -en los temas aquí discutidos- en la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres Ley 16/87 (RCL 1987\1764), artículo 186.1 y preceptos concordantes, en relación con el artículo 149.21 de la Constitución Española. Y sin que proceda formular declaración expresa sobre costas, al amparo del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción (RCL 1956\1890 y NDL 18435).