En la Villa de BILBAO, a diecinueve de Diciembre de dos mil.

La Sección SEGUNDA de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 3863/97 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna: la Resolución de 15 de mayo de 1997, del Viceconsejero de Interior del Gobierno Vasco por la que se estimó parcialmente el recurso ordinario interpuesto contra el art.1, restricción 3ª, párrafo 1º de la Resolución del Director de Tráfico y Parque Móvil de 21 de febrero de 1997 (LPV 1997, 134), por la que se establecieron medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1997.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente AGRUPACIÓN DE EMPRESARIOS DE TRANSPORTE DE MERCANCIAS POR CARRETERA DE CANTABRIA (AETRAC), representada por el Procurador SR. A. C. y dirigida por el Letrado SR. G. Z.

Como demandada ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada y dirigida por Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. DON ÁNGEL RUIZ RUIZ.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO El día 29 de julio de 1997 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que el Procurador SR. A. C. actuando en nombre y representación de la agrupación recurrente, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 15 de mayo de 1997, del Viceconsejero de Interior del Gobierno Vasco por la que se estimó parcialmente el recurso ordinario interpuesto contra el art.1, restricción 3ª, párrafo 1º de la Resolución del Director de Tráfico y Parque Móvil de 21 de febrero de 1997 (LPV 1997, 134), por la que se establecieron medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1997; quedando registrado dicho recurso con el número 3863/97.

El presente recurso, por disposición legal, se reputa de cuantía indeterminada.

SEGUNDO En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se declare no ajustada a derecho la resolución recurrida, revocándola e imponiendo las costas del proceso a la administración demandada.

TERCERO En el escrito de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia inadmitiendo el recurso planteado, por defecto en la constitución de la acción, al no haber sido acreditada la decisión de recurrir por parte del órgano de gobierno de la agrupación recurrente.

CUARTO El procedimiento no se recibió a prueba, por no haberlo solicitado las partes, ni estimarlo necesario la Sala.

QUINTO En los escritos de conclusiones, las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SEXTO Por resolución de fecha 13/12/00, se señaló el pasado día 14/12/00 para la votación y fallo del presente recurso.

SÉPTIMO En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO Por la `Agrupación de Empresarios de Transporte de mercancias por Carretera de Cantabria' -AETRAC-, se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 15 de mayo de 1997, del Viceconsejero de Interior del Gobierno Vasco por la que se estimó parcialmente el recurso ordinario interpuesto contra el art.1, restricción 3ª, párrafo 1º de la Resolución del Director de Tráfico y Parque Móvil de 21 de febrero de 1997 (LPV 1997, 134), por la que se establecieron medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1997, en concreto el recurso se dirige contra la prohibición circular a los vehículos de más de 3.500 kg. de P.M.A., que transporten mercancias peligrosas, así como a camiones de más de 7.500 kg. de P.M.A. de transporte de mercancias en general durante los domingos y días festivos y las vísperas no sábados de éstos festivos, para los transportes de mercancias peligrosas.

SEGUNDO Antes de entrar a analizar los motivos trasladados en la demanda para defender la nulidad de la resolución recurrida, obligado es detenernos en el análisis de la inadmisibilidad del recurso que, con carácter preferente, se defiende por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, al trasladar que la acción adolece de un defecto de constitución porque el recurrente Don Miguel Ángel V. G. que dice actuar en nombre y representación de la Agrupación recurrente, no acredita que conforme al art.22 de los Estatutos de la Agrupación, la Junta Directiva, como responsable de la dirección, gobierno y administración de la asociación, haya acordado la presentación del recurso contencioso-administrativo que nos ocupa. Se señala que en un supuesto como éste, debe acreditarse el acto de voluntad de los órganos de gobierno de la asociación recurrente, máxime cuando, según se dice por la administración, tiene la trascendencia de dirigirse contra una resolución de carácter general.

En el presente caso no es necesario hacer especiales disquisiciones en relación con todo el debate que gira en torno a los presupuestos para el ejercicio de acciones procesales por asociaciones privadas, en concreto, asociaciones empresariales, dado que no cabe duda que estamos ante un requisito o presupuesto de la intervención procesal que reiteradamente se viene considerando como subsanable, no sólo en la acreditación formal, sino que es admisible como manifestación clara de la aplicación flexible de los presupuestos procesales en relación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art.24.1 CE (RCL 1978, 2836; ApNDL 2875), en relación con la posibilidad de que incluso a posteriori se ratifiquen actuaciones previas.

Así, en el presente caso si en su momento con el escrito de conclusiones, en respuesta a la causa de inadmisibilidad articulada, la asociación recurrente vino a trasladar documento en el que, en el fondo, el Secretario General ratificaba la actuación del Presidente en relación con la interposición del presente recurso, con posterioridad, tras expreso requerimiento por la Sala, se ha aportado el pasado 15 de noviembre, certificación del Secretario General de la Agrupación de Empresarios recurrente, en la que se traslada que en el Libro de Actas de la misma está recogido el Acuerdo de la Asamblea General Ordinaria celebrada el 24 de abril de 1999, por el que se dispuso ratificar la actuación del presidente de la agrupación, Don Miguel Ángel V. G., y por consiguiente la interposición del recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución del Viceconsejero de Interior del Gobierno Vasco de 15 de mayo de 1997, estimatoria parcial del recurso interpuesto contra la resolución del Director de Tráfico y Parque Móvil de 21 de febrero de 1997 en relación con el presente recurso nº 3863/97. Con ello vemos que cabalmente se cumplen los requisitos necesarios, dado que estamos ante un acuerdo de la asamblea general ordinaria de la asociación recurrente.

Todo ello, ha de llevar a rechazar la causa de inadmisibilidad, dado que estamos ante un presupuesto subsanable, por lo que procede entrar en el estudio de las cuestiones de fondo.

TERCERO Tema de fondo que ha de ser desestimado, dado que nos encontramos con un recurso que en lo que es de interés viene a reproducir la argumentación jurídica que se incorporó en el recurso 5581/97 (RJ 2000, 96), interpuesto por la Asociación Empresarial de Transportes de mercancias por Carretera de Vizcaya, aunque allí se recurría la resolución de 6 de agosto de 1997, por la que se desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 15 de mayo de 1997 (LPV 1997, 231), del Director de Tráfico y Parque Móvil que fue la que se dictó tras la resolución del Viceconsejero aquí recurrida, dado que, el Disponendo 2º de la misma, acordó proponer al Director de Tráfico y Parque Móvil que se dictara nueva resolución que modifique el art.1, restricción 3ª, párrafo 1 de la resolución de 21 de febrero de 1997.

En la demanda de la asociación aquí recurrente, como en el recurso antes referido, se instaba la nulidad de las resoluciones recurridas por el siguiente grupo de argumentaciones, que pasamos a resumirlas:

1ª.- Porque el Consejo de Estado no fue consultado como trámite previo a la aprobación de la disposición, infringiéndose por ello el art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/80 (RCL 1980, 921; ApNDL 2796), del Consejo de Estado, el cual establece que la Comisión Permanente de dicho alto Órgano Consultivo debe ser consultada como trámite previo a la promulgación de la disposición.

2ª.- Porque se ha producido la vulneración de preceptos constitucionales, invocando como vulnerados los arts. 14, 19 y 139 de la Constitución, ya que al haberse establecido la prohibición de circular de determinados vehículos en función del peso máximo autorizado (P.M.A.) y de la mercancía transportada, se limita el derecho a circular por todo el territorio nacional en condiciones de igualdad, estando huérfana tal diferenciación por peso y mercancía de toda justificación objetiva y legal.

3ª.- Porque se ha producido asimismo la vulneración del art. 4.3 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (RCL 1987, 1764), el cual establece el principio de la libre competencia de las empresas y los modos de transporte, evitando las situaciones de competencia desleal y posibilitando la libre elección del usuario y la libre gestión empresarial.

4ª.- Porque se vulnera el art. 36 del Tratado de la Comunidad Europea (LCEur 1986, 8), que condiciona la posibilidad de imponer prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito, a que éstas no constituyan un medio de discriminación arbitraria, ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros, infringiéndose, del mismo modo, el art. 1.1 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, ratificado por España el día 26 de noviembre de 1.993 (RCL 1994, 236y 943), en el punto relativo a que la Asociación implicará la libre circulación de mercancias y la libre circulación de personas.

5ª.- Porque se han vulnerado los siguientes preceptos del Reglamento General de Circulación (RCL 1992, 219y 590), A) los artículos 37, 38 y 39 del Reglamento General de Circulación, que si bien autorizan medidas de ordenación espacial de tráfico en determinados supuestos -por razones de seguridad o fluidez de la circulación para determinados itinerarios, o en partes o tramos de ellos; por razones de festividades, vacaciones estacionales, desplazamientos masivos; porque se prevean elevadas intensidades de tráfico, o cuando las condiciones en que ordinariamente se desarrolle aquél lo hagan necesario o conveniente- lo que no permiten dichos preceptos es la extensión desaforada de la prohibición a todas las vías públicas, además de que no se razona sobre la concurrencia de los motivos que se exigen como justificativos de la restricción de la circulación, elevándose al rango de lo general una medida que está contemplada exclusivamente para supuestos excepcionales e itinerarios determinados. B) Además, también se habría infringido el art. 39 del Reglamento General de Circulación en el punto relativo al régimen de publicidad de las restricciones, porque si bien la resolución ha sido publicado en el BOPV, no lo ha sido en los boletines de las provincias de la Comunidad, ni en el resto de las provincias que, no formando parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco, también resultan especialmente afectas, como ocurre singularmente con Cantabria, no constando tampoco cumplida la publicidad complementaria en diarios de gran circulación y en radio y televisión.

Como hemos anticipado, pronunciamiento desestimatorio ya lo ha plasmado la Sala en el recurso 5581/97, por lo que procede ahora trasladar en lo que interesa lo que dijimos en la sentencia recaída en él, dado que dá respuesta cabal a los argumentos introducidos en la demanda y que ahora procede reproducir; ello para llegar, también aquí, al pronuciamiento desestimatorio del recurso, como interesa la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

CUARTO La resolución dictada por el Director de Tráfico y Parque Móvil del Departamento de Interior del Gobierno Vasco establece medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1.997, entre las que se encuentra la previsión aquí discutida, la prohibición de circular a los vehículos de más de 3.500 kg. de P.M.A., que transporten mercancias peligrosas, así como a camiones de más de 7.500 kg. de P.M.A. de transporte de mercancias en general durante los domingos y días festivos y las vísperas no sábados de éstos festivos, para los transportes de mercancias peligrosas. La resolución tiene su apoyo normativo en los artículos 16 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, de 2 de marzo de 1.990 (RCL 1990, 578y 1653), y 37 y 39 del Reglamento General de Circulación que habilitan la potestad de establecer limitaciones de circulación, temporales o permanentes, en las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, cuando así lo exijan las condiciones de seguridad o fluidez de la circulación.

Dicho lo anterior, no puede compartirse el argumento de que la resolución impugnada constituya una disposición de carácter general, que hubiera precisado en su tramitación del Dictamen del Órgano Consultivo correspondiente. Ciertamente, el acto impugnado es de carácter general y se refiere a una pluralidad indeterminada de sujetos, pero es un acto ordenado, que aplica otras disposiciones, concretamente los artículos 37 y 39 del Reglamento General de Circulación, y de ello ha de concluirse que carece de naturaleza reglamentaria. Así pues, no puede considerarse infringido el art. 22 de la Ley Orgánica 3/80 del Consejo del Estado, del que resulta que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

QUINTO Los motivos de impugnación en los que se acusa la vulneración de los arts. 14, 19 y 139 de la Constitución, 4.3 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, 36 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y 1.1 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, todos ellos deben ser examinados conjuntamente porque parten y desarrollan desde la misma perspectiva, si bien con distintos fundamento normativos, una misma cuestión: que la medida de limitación de circulación constituye una vulneración del derecho a la libre circulación de mercancias y la libre circulación de personas.

La primera evidencia es que la medida no se refiere en absoluto a la libre circulación de las personas, sino a los transportes de mercancias por carretera, consecuencia de lo cual es que la cita de los preceptos de la Constitución que consagran los derechos fundamentales y de los preceptos supranacionales que se refieren a la libre circulación de las personas, en modo alguno pueden ser tomados en consideración.

En orden a la libre circulación de los bienes, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar que no toda medida que incida sobre la circulación de bienes y personas por el territorio nacional sea necesariamente contraria al art. 139 de la Constitución, sino que lo será cuando persiga de forma intencionada la finalizar de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada (STC 37/81 (RTC 1981, 37)).

Habrá de reconocerse como consecuencia de lo anterior que el acto impugnado no pretende incidir sobre la competencia comercial ni sobre la circulación de los bienes, sino que su objetivo es el de mejorar las condiciones de Tráfico y Seguridad Vial y la disminución de las tasas de siniestralidad en accidentes de tráfico, no existiendo discriminación ni restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros de la Comunidad Europea. Tampoco puede afirmarse que la medida genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos a la libre circulación de los bienes en razón de que la medida se refiere a unos días concretos festivos y algunas vísperas de éstos.

SEXTO El art. 39.1 del Reglamento General de Circulación habilita la potestad de establecer limitaciones de circulación, temporales o permanentes, en las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, cuando así lo exijan las condiciones de seguridad o fluidez de la circulación, estableciendo en su número 2 que en determinados itinerarios, o en partes o tramos de ellos comprendidos dentro de las vías públicas interurbanas, así como en tramos urbanos incluso travesías, se podrán establecer restricciones temporales o permanentes a la circulación de camiones con peso máximo autorizado superior a 3.500 kilogramos, conjuntos de vehículos, vehículos articulados y vehículos especiales, así como a vehículos en general que no alcancen o no les esté permitido alcanzar la velocidad mínima que pudiera fijarse, cuando, por razón de festividades, vacaciones estacionales o desplazamientos masivos de vehículos, se prevean elevadas intensidades de tráfico, o cuando las condiciones en que ordinariamente se desarrolle aquél lo hagan necesario o conveniente.

Asimismo, el precepto añade que por razones de seguridad podrán establecerse restricciones temporales o permanentes a la circulación de vehículos en los que su propia peligrosidad o la de su carga aconsejen su alejamiento de núcleos urbanos o su tránsito fuera de horas de gran intensidad de circulación.

La resolución impugnada prohibe circular a vehículos de más de 3.500 kg. de P.M.A., que transporten mercancias peligrosas, así como a camiones de más de 7.500 kg. de P.M.A. de transporte de mercancias en general. La prohibición se extiende a los domingos y días festivos, y a las vísperas no sábados de éstos festivos para los transportes de mercancias peligrosas.

La posibilidad de que la limitación alcance a la totalidad de las vías de un determinado ámbito territorial, en lugar de a concretas partes o tramos viarios, cuando de camiones se trata, no contradice la norma, pues el recto sentido de la expresión determinados itinerarios ha de entenderse referido a la concreción de cuáles sean los itinerarios afectados, y no a que se reduzca a vías concretas. En esta línea ha de recordarse que el precepto se refiere tanto a los tramos o partes de las vías, como a los itinerarios. El límite por P.M.A. en 7.500 kilos también se cohonesta con la norma reglamentaria, que permite las restricciones para vehículos a partir de un P.M.A. de 3.500 kilos, siendo el límite establecido superior a ese mínimo, salvo para el caso de transporte de mercancias peligrosas en el que el límite se fija en 3.500 kilos de P.M.A. El criterio, que ha de considerarse proporcionado, obedece a razones del carácter pesado y de las dimensiones de esos vehículos, y resulta homogéneo con el señalado por la Dirección General de Tráfico de la Administración General del Estado en actos de similar objeto, como ocurre con la resolución de 28-2-97.

En cuanto a la publicidad de la medida, la falta de la publicidad no afectaría a la validez de la resolución y ni tan siquiera a su eficacia, dado el texto de la norma reglamentaria, al establecer el párrafo segundo del art. 39.4 del Reglamento General de Circulación que las restricciones temporales, cuando puedan preverse, serán anunciadas con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas, a ser posible, en el Boletín Oficial del Estado y en el Boletín Oficial de la provincia a que afecte y, al menos, en un diario de gran circulación y a través de emisiones de radio y televisión". Con todo, constan en el expediente, además de la publicación den el Boletín Oficial del País Vasco, copia de diversos periódicos en los que se da publicidad al acto, así como comunicación a las asociaciones de transportistas. En cualquier caso, la omisión de la publicación en los Boletines de las Provincias, que obviamente ha de ser posterior al acto, no puede afectar a su validez jurídica.

Con lo que llevamos dicho se ha de concluir en la desestimación del recurso.

SÉPTIMO Estando a los criterios del art.131.1 LJ 1956 (RCL 1956, 1890; NDL 18435), aplicabe a este recurso por previsión de la D.T. 9ª Ley 29/1998, de 13 de julio (RCL 1998, 1741), no se hace especial pronunciamiento en cuanto a las costas.

Es por los anteriores fundamentos, por lo que este Tribunal pronuncia el siguiente.

F A L L O

CON RECHAZO DE LA CAUSA DE INADMISIBILIDAD ARTICULADA POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, Y DESESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 3863/97 INTERPUESTO POR LA AGRUPACIÓN DE EMPRESARIOS DE TRANSPORTE DE MERCANCIAS POR CARRETERA DE CANTABRIA, REPRESENTADA POR EL PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES DON GERMAN A. C., CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 15 DE MAYO DE 1997, DEL VICECONSEJERO DE INTERIOR DEL GOBIERNO VASCO POR LA QUE SE ESTIMÓ PARCIALMENTE EL RECURSO ORDINARIO INTERPUESTO CONTRA EL ART.1, RESTRICCIÓN 3ª, PÁRRAFO 1º DE LA RESOLUCIÓN DEL DIRECTOR DE TRÁFICO Y PARQUE MÓVIL DE 21 DE FEBRERO DE 1997 (LPV 1997, 134), POR LA QUE SE ESTABLECIERON MEDIDAS ESPECIALES DE REGULACIÓN DEL TRÁFICO DURANTE EL AÑO 1997, DEBEMOS:

PRIMERO DECLARAR COMO DECLARAMOS LA CONFORMIDAD A DERECHO DE LAS RESOLUCIONES RECURRIDAS EN EL ÁMBITO DEL PRESENTE RECURSO JURISDICCIONAL, POR LO QUE LAS CONFIRMAMOS.

SEGUNDO NO HACER EXPRESO PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS.

Así por ésta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo la Secretario doy fe en BILBAO a diecinueve de Diciembre de dos mil.