En la Villa de Bilbao, a trece de enero de dos mil.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente Sentencia en el recurso registrado con el número 5581/1997 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna la Resolución de 6 de agosto de 1997, del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, desestimatoria del Recurso Ordinario interpuesto contra la resolución de 15 de mayo de 1997 del Director de Tráfico y Parque Móvil de dicho Departamento, por la que se establecen medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1997.

Son partes en dicho recurso: como recurrente Asociación Empresarial de Transportes de mercancias por carretera de Vizcaya (ASETRAVI), representado por el Procurador Germán A. C. y dirigido por el Letrado señor G. Z.

Como demandada Gobierno Vasco, representada y dirigida por el Letrado del Gobierno Vasco.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Félix Martín Corredera.

PRIMERO.-El día 22 de octubre de 1997 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que don Germán A. C. actuando en nombre y representación de Asociación Empresarial de Transportes de mercancias por carretera de Bizkaia, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 6 de agosto de 1997, del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, desestimatoria del Recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 15 de mayo de 1997 del Director de Tráfico y Parque Móvil de dicho Departamento, por la que se establecen medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1997; quedando registrado dicho recurso con el número 5581/1997.

El presente recurso, por disposición legal, se reputa de cuantía indeterminada.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se declare no ajustada a derecho la Resolución recurrida, revocándola e imponiendo las costas del proceso a la Administración demandada.

TERCERO.-En el escrito de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia desestimando la demanda y declarando conforme a derecho la resolución recurrida.

CUARTO.-El procedimiento no se recibió a prueba por no haberlo solicitado las partes ni estimarlo necesario la Sala.

QUINTO.-En los escritos de conclusiones, las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SEXTO.-Por resolución de fecha 10-1-2000 se señaló el pasado día 11-1-2000 para la votación y fallo del presente recurso.

SEPTIMO.-En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La Asociación Empresarial de Transportes de mercancias por Carreteras de Vizcaya interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 6 de agosto de 1997, del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, desestimatoria del Recurso Ordinario interpuesto contra la resolución de 15 de mayo de 1997 del Director de Tráfico y Parque Móvil de dicho Departamento, por la que se establecen medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1997.

SEGUNDO.- Considera el recurrente, en síntesis, que la resolución impugnada es nula de pleno derecho por las siguientes razones:

A) Porque el Consejo de Estado no fue consultado como trámite previo a la aprobación de la disposición; infringiéndose por ello el art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 (RCL 1980\921 y ApNDL 2796) del Consejo de Estado, el cual establece que la Comisión Permanente de dicho alto órgano Consultivo debe ser consultada como trámite previo a la promulgación de la disposición.

B) Porque se ha producido la vulneración de preceptos constitucionales, invocando como vulnerados los arts. 14, 19 y 139 de la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875), ya que al haberse establecido la prohibición de circular de determinados vehículos en función del peso máximo autorizado (PMA) y de la mercancía transportada, se limita el derecho a circular por todo el territorio nacional en condiciones de igualdad, estando huérfana tal diferenciación por peso y mercancía de toda justificación objetiva y legal.

C) Porque se ha producido asimismo la vulneración del art. 4.3 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (RCL 1987\1764), el cual establece el principio de la libre competencia de las empresas y los modos de transporte, evitando las situaciones de competencia desleal y posibilitando la libre elección del usuario y la libre gestión empresarial.

D) Porque se vulnera el art. 36 del Tratado de la Comunidad Europea (LCEur 1986\8), que condiciona la posibilidad de imponer prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito, a que éstas no constituyan un medio de discriminación arbitraria, ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros, infringiéndose, del mismo modo, el art. 1.1 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (RCL 1994\943), ratificado por España el día 26 de noviembre de 1993, en el punto relativo a que la Asociación implicará la libre circulación de mercancias y la libre circulación de personas.

E) Porque se han vulnerado los siguientes preceptos del Reglamento General de Circulación: A) los artículos 37, 38 y 39 del Reglamento General de Circulación (RCL 1990\2072), que si bien autorizan medidas de ordenación espacial de tráfico en determinados supuestos -por razones de seguridad o fluidez de la circulación para determinados itinerarios, o en partes o tramos de ellos; por razones de festividades, vacaciones estacionales, desplazamientos masivos; porque se prevean elevadas intensidades de tráfico, o cuando las condiciones en que ordinariamente se desarrolle aquél lo hagan necesario o conveniente- lo que no permiten dichos preceptos es la extensión desaforada de la prohibición a todas las vías públicas, además de que no se razona sobre la concurrencia de los motivos que se exigen como justificativos de la restricción de la circulación, elevándose al rango de lo general una medida que está contemplada exclusivamente para supuestos excepcionales e itinerarios determinados. B) Además, también se habría infringido el art. 39 del Reglamento General de Circulación en el punto relativo al régimen de publicidad de las restricciones, porque si bien la resolución ha sido publicada en el BOPV, no lo ha sido en los boletines de las provincias de la Comunidad, ni en el resto de las provincias que, no formando parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco, también resultan especialmente afectas, como ocurre singularmente con Cantabria, no constando tampoco cumplida la publicidad complementaria en diarios de gran circulación y en radio y televisión.

El Letrado de la Administración General del País Vasco se opone a la demanda solicitando la desestimación del Recurso.

TERCERO.- La resolución combatida primero en vía administrativa y luego en la Jurisdiccional, dictada por el Director de Tráfico y Parque Móvil del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, establece medidas especiales de Regulación del Tráfico durante el año 1997, entre las que se encuentra la prohibición circular a los vehículos de más de 3.500 kg de PMA, que transporten mercancias peligrosas, así como a camiones de más de 7.500 kg de PMA de transporte de mercancias en general durante los domingos y días festivos y las vísperas no sábados de estos festivos, para los transportes de mercancias peligrosas. La resolución tiene su apoyo normativo en los artículos 16 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, de 2 de marzo de 1990 (RCL 1990\578 y 1653), y 37 y 39 del Reglamento General de Circulación que habilitan la potestad de establecer limitaciones de circulación, temporales o permanentes, en las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, cuando así lo exijan las condiciones de seguridad o fluidez de la circulación.

Dicho lo anterior, no puede compartirse el argumento de que la resolución impugnada constituya una disposición de carácter general, que hubiera precisado en su tramitación del Dictamen del órgano Consultivo correspondiente. Ciertamente, el acto impugnado es de carácter general y se refiere a una pluralidad indeterminada de sujetos, pero es un acto ordenado, que aplica otras disposiciones, concretamente los artículos 37 y 39 del Reglamento General de Circulación, y de ello ha de concluirse que carece de naturaleza reglamentaria. Así pues, no puede considerarse infringido el art. 22 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo del Estado, del que resulta que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

CUARTO.- Los motivos de impugnación en los que se acusa la vulneración de los arts. 14, 19 y 139 de la Constitución, 4.3 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, 36 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y 1.1 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, todos ellos deben ser examinados conjuntamente porque parten y desarrollan desde la misma perspectiva, si bien con distintos fundamentos normativos, una misma cuestión: que la medida de limitación de circulación constituye una vulneración del derecho a la libre circulación de mercancias y la libre circulación de personas.

La primera evidencia es que la medida no se refiere en absoluto a la libre circulación de las personas, sino a los transportes de mercancias por carretera, consecuencia de lo cual es que la cita de los preceptos de la Constitución que consagran los derechos fundamentales y de los preceptos supranacionales que se refieren a la libre circulación de las personas, en modo alguno pueden ser tomados en consideración.

En orden a la libre circulación de los bienes, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar que no toda medida que incida sobre la circulación de bienes y personas por el territorio nacional sea necesariamente contraria al art. 139 de la Constitución, sino que lo será cuando persiga de forma intencionada la finalizar de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada (STC 37/1981 [RTC 1981\37]).

Habrá de reconocerse como consecuencia de lo anterior que el acto impugnado no pretende incidir sobre la competencia comercial ni sobre la circulación de los bienes, sino que su objetivo es el de mejorar las condiciones de Tráfico y Seguridad Vial y la disminución de las tasas de siniestralidad en accidentes de tráfico, no existiendo discriminación ni restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros de la Comunidad Europea. Tampoco puede afirmarse que la medida genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos a la libre circulación de los bienes en razón de que la medida se refiere a unos días concretos festivos y algunas vísperas de éstos.

QUINTO.- El art. 39.1 del Reglamento General de Circulación habilita la potestad de establecer limitaciones de circulación, temporales o permanentes, en las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, cuando así lo exijan las condiciones de seguridad o fluidez de la circulación, estableciendo en su número 2 que en determinados itinerarios, o en partes o tramos de ellos comprendidos dentro de las vías públicas interurbanas, así como en tramos urbanos incluso travesías, se podrán establecer restricciones temporales o permanentes a la circulación de camiones con peso máximo autorizado superior a 3.500 kilogramos, conjuntos de vehículos, vehículos articulados y vehículos especiales, así como a vehículos en general que no alcancen o no les esté permitido alcanzar la velocidad mínima que pudiera fijarse, cuando, por razón de festividades, vacaciones estacionales o desplazamientos masivos de vehículos, se prevean elevadas intensidades de tráfico, o cuando las condiciones en que ordinariamente se desarrolle aquél lo hagan necesario o conveniente.

Asimismo, el precepto añade que por razones de seguridad podrán establecerse restricciones temporales o permanentes a la circulación de vehículos en los que su propia peligrosidad o la de su carga aconsejen su alejamiento de núcleos urbanos o su tránsito fuera de horas de gran intensidad de circulación.

La resolución impugnada prohíbe circular a vehículos de más de 3.500 kg de PMA, que transporten mercancias peligrosas, así como a camiones de más de 7.500 kg de PMA de transporte de mercancias en general. La prohibición se extiende a los domingos y días festivos, y a las vísperas no sábados de estos festivos para los transportes de mercancias peligrosas.

La posibilidad de que la limitación alcance a la totalidad de las vías de un determinado ámbito territorial, en lugar de a concretas partes o tramos viarios, cuando de camiones se trata, no contradice la norma, pues el recto sentido de la expresión determinados itinerarios ha de entenderse referido a la concreción de cuáles sean los itinerarios afectados, y no a que se reduzca a vías concretas. En esta línea ha de recordarse que el precepto se refiere tanto a los tramos o partes de las vías, como a los itinerarios. El límite por PMA en 7.500 kilos también se cohonesta con la norma reglamentaria, que permite las restricciones para vehículos a partir de un PMA de 3.500 kilos, siendo el límite establecido superior a ese mínimo, salvo para el caso de transporte de mercancias peligrosas en el que el límite se fija en 3.500 kilos de PMA. El criterio, que ha de considerarse proporcionado, obedece a razones del carácter pesado y de las dimensiones de esos vehículos, y resulta homogéneo con el señalado por la Dirección General de Tráfico de la Administración General del Estado en actos de similar objeto, como ocurre con la resolución de 28-2-1997.

En cuanto a la publicidad de la medida, la falta de la publicidad no afectaría a la validez de la resolución y ni tan siquiera a su eficacia, dado el texto de la norma reglamentaria, al establecer el párrafo segundo del art. 39.4 del Reglamento General de Circulación que «Las restricciones temporales, cuando puedan preverse, serán anunciadas con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas, a ser posible, en el Boletín Oficial del Estado y en el Boletín Oficial de la provincia a que afecte y, al menos, en un diario de gran circulación y a través de emisiones de radio y televisión». Con todo, constan en el expediente, además de la publicación en el Boletín Oficial del País Vasco, copia de diversos periódicos (Correo, El Mundo, Egunkaria, el Periódico de Alava, el Diario Vasco y Deia, en los que se da publicidad al acto, así como comunicación a las asociaciones de transportistas. En cualquier caso, la omisión de la publicación en los Boletines de las Provincias, que obviamente ha de ser posterior al acto, no pueden afectar a la propia resolución.

Todo cuanto se lleva razonando conduce a la desestimación del recurso.

SEXTO.- No se aprecian circunstancias de temeridad o mala fe que justifiquen la imposición de costas a ninguna de las partes, según establece el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 (RCL 1956\1890 y NDL 18435), aplicable al caso en virtud de la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998 (RCL 1998\1741).

En atención a lo expuesto,

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Empresarial de Transporte de mercancias por carreteras de Vizcaya contra la Resolución de 6 de agosto de 1997, del Departamento de Interior del Gobierno Vasco desetimatoria del recurso ordinario interpuesto contra la Resolución de 15 de mayo de 1997 del Director de Tráfico y Parque Móvil, por la que se establecen medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1997, sin hacer imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Secretario doy fe en Bilbao, a trece de enero de dos mil.