Jurisprudencia sobre Transporte de mercancias Peligrosas

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JUR 2000\204383

 Audiencia Nacional  (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8ª), de 28 junio 2000

Jurisdicción: Contencioso-Administrativa

Recurso contencioso-administrativo núm. 649/2000.

Ponente: Ilma. Sra. Dª. Ana Isabel Martín Valero.


Madrid, a veintiocho de junio de dos mil.


VISTOS los autos del recurso contencioso administrativo nº649/2000 que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido por el/la Letrado/a D. Miguel Ángel L. de las Huertas en nombre y representación de Acometidas Rodríguez, S.L frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra la resolución del Ministerio del Interior de 17 de abril de 1995 que impone a la recurrente una sanción de multa de 250.000 pesetas ( que después se describirá en el primer fundamento de Derecho) siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. DOÑA ANA ISABEL MARTÍN VALERO.


I ANTECEDENTES DE HECHO


PRIMERO.- Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado en fecha 28 de junio de 1995 ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por providencia de fecha 23 de febrero de 1996, y con reclamación del expediente administrativo.


SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 24 de abril de 1996, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos recurridos.


TERCERO.- El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 5 de febrero de 1997, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso.


CUARTO.- Por auto de fecha 26 de enero de 2000, se acordó la inhibición a favor de esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia nacional que aceptó la competencia.


QUINTO.- Por providencia de esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 23 de mayo de 2000, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.


FUNDAMENTOS DE DERECHO


PRIMERO.- El objeto del presente recurso contencioso administrativo es la impugnación de la resolución del Director General de Tráfico, por delegación del Ministro, de fecha 17 de abril de 1995, que estimando en parte el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Delegada del Gobierno en Murcia, de 23 de diciembre de 1993, que impuso a la recurrente una multa de 250.000 pesetas como responsable de una infracción del art. 197 b) RD 1211/90, de 28 de septiembre modifica dicha infracción sustituyéndola por la contemplada en el art. 34. b) RD 74/92, manteniendo la multa en su importe originario.


La entidad recurrente pretende la anulación de dicha resolución alegando: en primer lugar, la nulidad de la sanción impuesta por los siguientes motivos: a) la prescripción de la infracción, b) la vulneración del principio de los principios de legalidad y tipicidad, c) Inexistencia del acuerdo de incoación, d) Vulneración del principio de audiencia, f) Incompetencia de la Administración actuante, y g) Inadecuación de procedimiento; subsidiariamente, invoca la incorrecta cuantificación de la sanción impuesta, la cual debería haber sido calificada como leve, siendo procedente, en atención a las circunstancias del caso, de una multa de 10.000 pesetas.


SEGUNDO.- La entidad recurrente fue sancionada mediante resolución de la Delegada del Gobierno en Murcia de 23 de diciembre de 1993, por el hecho de "circular un camión de mercancias peligrosas, tipo aspiradora de fangos, transportando residuos sin definir por el cargador o el expedidor así como el transportista, procedentes de una industria de gas, de Los Belones a Murcia, careciendo de Carta de Porte. Realiza dicho servicio amparado en paneles naranja de peligro", por una infracción muy grave tipificada en el artículo 197 b) del Reglamento de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre, aprobado por RD 1211/90, de 28 de septiembre, con una multa de 250.000 pesetas.


La resolución del Director General de Tráfico, por delegación del Ministro, de 17 de abril de 1995, resolviendo el recurso ordinario interpuesto por la recurrente, modifica la anterior resolución por considerar que los hechos se subsumen en el artículo 34 b) del Reglamento Nacional de Transporte de mercancias Peligrosas por Carretera, aprobado por RD 74/92, de 31 de enero, en relación con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 16/1987, sobre Ordenación de los Transportes Terrestres, manteniendo la cuantía de la multa impuesta.


El artículo 140 Ley 16/1987, tipifica como infracción muy grave: "b) La prestación de servicios en condiciones que puedan afectar a la seguridad de las personas por entrañar peligro grave y directo para las mismas". En idéntico sentido el artículo 34. b) RD 74/92, considera infracción muy grave: "La realización del transporte de mercancias peligrosas en condiciones que puedan afectar a la seguridad de las personas por entrañar peligro grave y directo para las mismas".


TERCERO.- En primer lugar se invoca la prescripción de la infracción por haber transcurrido más de tres meses desde la interposición del recurso ordinario (11 de enero de 1994) contra la resolución de la Delegada del Gobierno en Murcia y la notificación de la resolución del Director General de Tráfico de Madrid de 17 de abril de 1995, resolviendo dicho recurso ordinario.


El artículo 203.1º RD 1211/1990, en relación con el artículo 38 RD 74/92, establece: "Las infracciones de la legislación reguladora de los transportes terrestres prescribirán a los tres meses de haberse cometido, si antes de transcurrido dicho plazo no se ha notificado al presunto responsable la incoación del expediente sancionador, o si, habiéndose iniciado éste, sufrieran las actuaciones paralización no imputable al infractor por tiempo superior a dicho plazo, el cual se computará entre dos actuaciones o diligencias consecutivas que resulten legal o reglamentariamente necesarias para la resolución del expediente". Dicho régimen fue modificado por la Disposición Adicional Undécima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, a tenor de la cual: "Las infracciones de la legislación reguladora de los transportes terrestres prescribirán en los plazos y condiciones establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, salvo cuando se trate de infracciones leves, en cuyo caso, el plazo de prescripción será de un año". Por su parte la Ley 30/92 establece el plazo de prescripción de tres años para las infracciones muy graves y dos años para las graves (art.132.1º).


Ahora bien, en cualquier caso la prescripción opera en el curso del expediente sancionador que se inicia por el acuerdo de incoación y concluye con la resolución sancionadora de la Delegada del Gobierno en Murcia, en el ejercicio de la potestad sancionadora, pero no se extiende a la revisión de dicha potestad en vía de recurso. El transcurso del plazo legalmente establecido para resolver el recurso ordinario podrá dar lugar a que operen los efectos del silencio administrativo, entendiendo desestimada la petición a efectos de poder interponer contra dicho acto presunto el correspondiente recurso en vía jurisdiccional, pero en ningún caso provocará la prescripción de la infracción ya sancionada.


CUARTO.- En segundo lugar, se invoca la vulneración de la preceptuado en el artículo 25 de la Constitución Española, dado que en la resolución sancionadora se cita como precepto infringido el artículo 197 b) del RD 1211/90, de 28 de septiembre, que aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.


Tal pretensión no puede prosperar dado que la resolución sancionadora respeta plenamente el principio de legalidad, puesto que, en primer lugar, el artículo 197 b) del RD 1211/90 tiene su base en el artículo 140 b) de la Ley 16/87, conteniendo ambos la misma redacción al tipificar como infracción muy grave: " La prestación de servicios en condiciones que puedan afectar a la seguridad de las personas por entrañar peligro grave y directo para las mismas"; y, en segundo lugar, la resolución del Director General de Tráfico, modifica parcialmente la anterior resolución de la Delegada del Gobierno, considerando que los hechos son subsumibles en el artículo 34 b) RD 74/92, en relación con el artículo 140 de la Ley, precepto legal al que se remite expresamente.


QUINTO.- En relación con los defectos formales invocados de inexistencia de acuerdo de incoación y vulneración del principio de audiencia, es preciso señalar que el acuerdo de incoación del expediente sancionador se adoptó el 17 de noviembre de 1993 -correspondiendo la instrucción a la Jefatura Provincial de Tráfico-, el cual fue notificado a la entidad recurrente que formuló las aleaciones que tuvo por conveniente en el plazo conferido al efecto.


Se respetó, por tanto, el principio de audiencia ya que si bien es cierto que el agente denunciante no se ratificó en su denuncia, la parte recurrente conocía perfectamente los hechos que se le imputaban y pudo formular alegaciones y proponer frente a ellos las pruebas que consideró oportunas, de modo que ninguna indefensión se le ha causado, por lo que dichos motivos han de ser desestimados, pues como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1992: " la teoría de la nulidad de los actos administrativos ha de aplicarse con parsimonia, siendo necesario ponderar siempre el efecto que produjo la causa determinante de la invalidez y las consecuencias distintas que se hubieran seguido del correcto procedimiento rectos de las actuaciones que se declararon nulas y, por supuesto, del a retroacción de éstas para que se subsanen las irregularidades detectadas..En el caso de autos, tratándose, como la Sala sentenciadora razonó, no de que se hubiera prescindido totalmente del procedimiento establecido al efecto, sino tan sólo del trámite de audiencia del interesado, exclusivamente se incidiría en la simple anulabilidad del art.48.2, y ello sólo en el supuesto de que la omisión se siguiera indefensión para el administrado, condición esta que comporta la necesidad de comprobar si la indefensión se produjo; pero siempre, en función de un elemental principio de economía procesal implícitamente, al menos, potenciado por el artículo 24 CE, prohibitivo de que en el proceso judicial se produzcan dilaciones indebidas, adverando si, retrotrayendo el procedimiento al momento en que el defecto se produjo a fin de reproducir adecuadamente el trámite omitido o irregularmente efectuado, el resultado de ello no sería distinto del que se produjo cuando en la causa de anulabilidad del acto la Administración creadora de este había incurrido".


SEXTO.- El artículo 146 Ley 16/87 dispone que: "La competencia para la imposición de las sanciones previstas en la presente Ley corresponderá a los órganos que legal o reglamentariamente la tengan atribuida", y de conformidad con el mismo el artículo 204.2º RD 1211/90, establece que "Por constituir fundamentalmente materia de seguridad vial corresponderá a los órganos competentes en relación con la ordenación del tráfico y la seguridad vial la competencia para sancionar las infracciones tipificadas en el apartado b) del art. 197 y h) del art. 198 de este Reglamento, siendo de aplicación a tal efecto el régimen sustantivo y procedimental establecido en la LOTT y en este Reglamento", siendo así que el artículo 68.1º del RD legislativo 339/1990, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial atribuye la competencia para sancionar al Gobernador Civil, hoy Delegado del Gobierno.


En consecuencia, la sanción fue impuesta por el órgano competente previsto en el artículo 68.4º Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en relación con el artículo 204.2º RD 1211/90, esto es, la Delegada del Gobierno en Murcia, que actuó en el ámbito de su potestad sancionadora no delegada, limitándose la Jefatura Provincial de Tráfico a dar traslado de dicha resolución. La intervención posterior del Director General de Tráfico, por delegación del Ministro, lo es en funciones estrictamente revisoras, esto es, resolviendo el recurso ordinario interpuesto contra la resolución del Delegado del Gobierno, y al respecto debe señalarse que la prohibición contenida en el art. 127.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común(por otra parte reformado por la Ley 4/1999, no vigente en el momento de la tramitación del expediente), sobre delegación en materia sancionadora, no afecta a la potestad de resolución de los recursos administrativos, según la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en sentencia de 9 de febrero de 1999, dictada en recurso de casación en interés de ley, que fija como doctrina legal ".. que la prohibición de la delegación establecida en el artículo 127.2 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para el ejercicio de la potestad sancionadora, no alcanza ni es aplicable a la desarrollada por los órganos administrativos competentes para resolver los recursos administrativos promovidos contra los actos o resoluciones sancionadoras", y que se expresa en los siguientes razonamientos jurídicos:


"La resolución judicial dictada por la Sala de La Coruña e impugnada en el recurso que decidimos, no podemos por menos que reputarla ciertamente errónea, pues aunque el apartado 2) del artículo 127 taxativamente determina que el ejercicio de la misma corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario, sin que puede delegarse en órgano distinto, no cabe en modo alguno desconocer que la prohibición de la delegación establecida exclusivamente cabe referirla al originario ejercicio de la potestad sancionadora por el órgano específico que la tenga atribuida como propia, bastando a tal efecto contemplar que el comentado precepto se encuentra enmarcado dentro del título IX, "De la potestad sancionadora", el cual se inicia en el capítulo I proclamando los principios fundamentales que han de inspirar aquella potestad, entre los que está el de legalidad, contenido en el precitado artículo 127, para seguido establecer y disciplinar los principios del procedimiento sancionador, sin contemplar en forma alguna recursos de cualquier naturaleza, regulando las garantías del procedimiento los derechos del presunto responsable...etc., hasta llegar, en el artículo 138, a la resolución definitiva del expediente administrativo, que será, pues, la que ha de ser adoptada, en congruencia con los aludidos principios inspiradores relacionados en el capítulo I, por el órgano que la tenga expresamente atribuida, sin que pueda delegarse en órgano distinto, aunque tampoco es posible extender tal prohibición a los recursos que cabe interponer frente a tal resolución originaria, según razonamos a seguido".


"De otra parte y complementando cuanto dejamos expuesto en el fundamento anterior, hemos de dejar constancia: a) que en las concretas normas que la Ley 30/92 dedica a los recursos administrativos, no existe la particular limitación que en la sentencia impugnada se consagra en orden a la prohibición de la delegación en el ámbito sancionador; b) otro tanto ocurre en las competencias que no pueden ser objeto de delegación, relacionadas en el artículo 12 de idéntica Ley, entre las que tampoco se incluye la prohibición de delegar el ejercicio de la potestad sancionadora en vía de recurso, a cuyos mismos limites refiere el artículo 16 la delegación de firma; c) que la Orden de 6 de Junio de 1996 delega en la Dirección General de Tráfico las atribuciones de resolver, los recursos que se interpongan contra las sanciones impuestas por las sanciones impuestas por los Gobernadores Civiles en materia de circulación y seguridad vial, delegación además que viene expresamente autorizada en el artículo 80 del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial de 2 de Marzo de 1990, según señala la propia Sala de instancia, y que como norma de naturaleza específica no puede entenderse derogada por la procedimental de carácter general 30/92, máxime cuanto razonábamos en el fundamento precedente; y d) que la Ley 4/99 de 13 de Enero , que modifica la 30/92, y publicada en el B.O.E. el 3 de Febrero siguiente consagra definitivamente el principio que hemos mantenido en ésta resolución al suprimir expresamente la prohibición de la delegación del ejercicio de la potestad sancionadora que incorporaba el comentado e interpretado artículo 127.2 de la Ley 30/92, "con el objeto de favorecer la descentralización en aras del principio de eficacia".


SÉPTIMO.- El último de los motivos de nulidad invocados es la inadecuación de procedimiento, al haberse tramitado un procedimiento distinto al establecido en los artículos 146.1º de la Ley 16/87 y 204.2º de su Reglamento, careciendo de competencias la Jefatura Provincial de Tráfico, ya que si bien el hecho denunciado se contempla dentro de lo establecido en el artículo 197 b)1 del RD 1211/90, una de las excepciones que recoge el apartado 2º del citado artículo es que el hecho denunciado esté causado por exceso en la carga.


Efectivamente, el artículo 204.2º RD 1211/90 antes citado, atribuye a los órganos competentes en relación con la ordenación del tráfico y la seguridad vial la competencia para sancionar las infracciones tipificadas en el apartado b) del art. 197, excepto cuando la causa fuera el exceso de carga. Ahora bien tal excepción es irrelevante en el caso de autos dado que el hecho imputado no es el exceso de carga sino "circular un camión de mercancias peligrosas, tipo aspiradora de fangos, transportando residuos sin definir por el cargador o el expedidor así como el transportista, procedentes de una industria de gas, de Los Belones a Murcia, careciendo de Carta de Porte. Realiza dicho servicio amparado en paneles naranja de peligro", el cual no se pude encuadrar en la excepción mencionada habiéndose tramitado el expediente por el procedimiento legalmente establecido y autoridad competente en virtud de lo señalado en el fundamento jurídico precedente.


OCTAVO.- Una vez rechazada la pretensión formulada con carácter principal por no concurrrir ninguno de los motivos de nulidad invocados, procede analizar la correcta graduación de la sanción impuesta, solicitada con carácter subsidiario.


Los hechos han sido tipificados como una infracción muy grave del artículo 34 b) del RD 74/92, antes transcrito, lo que suscita la cuestión de si los hechos imputados, esto es, transportar un camión de mercancias peligrosas residuos sin definir por el cargador o el expedidor así como el transportista, procedentes de una industria de gas careciendo de carta de porte, entraña un peligro grave y directo para las personas.


La obligación de llevar la carta de porte se deduce de los artículos 21 y 24 del RD 74/92. Así, la carta de porte, con los datos exigidos en el citado Reglamento deberá ser entregada al conductor antes de iniciarse el transporte (art. 21). El expedidor indicará al cargador y hará constar en la carta de porte o documento análogo, el grado máximo y mínimo de llenado que corresponda a cada materia y recipiente (art. 24).


Al respecto es preciso señalar que la finalidad de dicha documentación, es que el conductor del vehículo conozca las características y peculiaridades de la carga que transporta, así como, junto con otros documentos obligatorios, las medidas a adoptar en caso de accidente para evitar un posible peligro para las personas o cosas. Ahora bien, su omisión no entraña un peligro directo para las personas, aunque si implica un peligro indirecto para las mismas, en cuanto el desconocimiento por parte del conductor de los aspectos anteriormente indicados puede provocar o agravar los efectos de un posible accidente en la mercancía calificada como peligrosa que ponga en riesgo la seguridad de las personas.


En consecuencia los hechos imputados serían subsumibles, no en el artículo 34 b) sino en artículo 36.1º que considera como infracción grave "la realización del transporte de mercancias peligrosas cuando existiere riesgo que no fuere grave y directo para la seguridad de las personas", por lo que procede modificar la sanción impuesta y rebajarla dentro de los limites establecidos para las faltas graves en el artículo 201.1º RD 1211/90 (en relación con el art. 38 RD 74/92) a una multa de 50.000 pesetas, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, tales como la escasa repercusión social de la infracción, que no se causó daño alguno y que no consta la comisión de otras infracciones.


NOVENO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecian méritos que determinen la imposición de una especial condena en costas.


VISTOS los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,


FALLAMOS


ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de ACOMETIDAS RODRÍGUEZ, S.L contra la resolución del Director General de Tráfico por delegación del Ministro de 17 de abril de 1995, modificando la misma en el sentido indicado en el fundamento jurídico quinto de esta Sentencia, e imponiendo a la recurrente una multa de 50.000 pesetas. Sin imposición de costas.


Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente -en su caso-, lo pronunciamos, mandamos y fallamos. José L. S. Díaz.- Margarita Robles Fernández.- José Alberto Fernández Rodera.- Ana Isabel Martín Valero.


Observaciones:


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